Opinia CIN ȘI CPD cu privire la proiectul de lege cu privire taxa de stat

În contextul intenției legislativului de a adopta o lege nouă de reglementare a taxei de stat cu  scopul de a elimina deficiențele din practică legate de impunerea taxei de stat, Coaliția pentru Incluziune și Nediscriminare (CIN) și Centrul Parteneriat pentru Dezvoltare (CPD) vin să accentueze importanța abordării incluzive bazată pe posibilitățile economice individuale ale subiecților impunerii taxei de stat și taxei de timbru în vederea garantării accesului real și efectiv la justiție.

Nota informativă a proiectului nu reflectă comprehensiv și transparent necesitatea introducerii taxei de timbru și extinderea ariei de impunere a taxei de stat, precum și majorarea considerabilă a cuantumului acesteia. În nota informativă este indicat faptul că proiectul urmărește  implementarea Strategiei privind asigurarea independenței și integrității sectorului justiției pentru anii 2022–2025 și a Planului de acțiuni pentru implementarea acesteia. Prezenta abordare este una distorsionată.  Obiectivele specifice și acțiunile compartimentului Direcția strategică II  ACCESUL LA JUSTIȚIE ȘI CALITATEA ACTULUI DE JUSTIȚIE nu conțin acțiuni concrete sau sugestive privind consolidarea capacităților instituționale ale instanțelor de judecată prin majorarea taxelor de stat sau introducerea unei taxei de timbru.

Lipsa susceptibilității de scutire, amânare sau eșalonarea taxei de timbru va descuraja grupurile marginalizate și păturile vulnerabile, care, și în prezent, întâmpină dificultăți de a se adresa sistemului de justiție. Taxa de timbru se propune a fi percepută de la persoane fizice și juridice, pentru toate cauzele civile, de contencios administrativ, precum și pentru contestațiile împotriva procesului-verbal și deciziilor agenților constatatori în procesele contraventionale. Aceasta va fi în cuantum de 200 lei și se va percepe adițional taxei de stat ce urmează a fi achitată pentru acțiunile pe cauză. Impunerea taxei de stat tuturor categoriilor de cauze fără a exclude cele de interes social și tuturor subiecților fără a excepta grupurile social-vulnerabile, victimele violenței în familie, victimele abuzului din partea autorităților statului etc. va transforma accesul la justiție într-o garanție iluzorie.

Lipsa reglementărilor în legea nouă cu privire la posibilitatea instanței de a scuti parțial sau integral o anumită persoană de taxa de stat, precum și nesusceptibiltatea de scutire, amânare sau eșalonare a taxa de timbru, încalcă dreptul de acces la justiție și de egalitate a armelor pentru categoriile vulnerabile de populație. Legea actuală privind taxa de stat prevede că în cazurile prevăzute de lege, la cerere, judecătorul sau instanţa judecătorească, în funcţie de situaţia materială şi de probele prezentate în acest sens, are dreptul să elibereze, complet sau parţial, de plata taxei de stat persoanele fizice şi juridice, precum şi să eşaloneze sau să amâne achitarea taxei de stat. Lipsa acestei prevederi va condiționa un val de plângeri la Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CtEDO) pentru încălcarea art. 6 Dreptul la un proces echitabil, prin prisma asigurării accesului la justiție și la egalitatea armelor, similar cauzelor MALAHOV împotriva MOLDOVEI^[1] și CLIONOV împotriva MOLDOVEI^[2] unde Curtea a constatat că  “obligarea reclamantului la plata taxei de stat fără a lua în considerare situația financiară a reclamantului a reprezentat o limitare disproporționată a dreptului său de acces la o instanţă. Prin urmare, a avut loc o violare a articolului 6 § 1 al Convenţiei.”

Proiectul de lege îngrădește accesul la justiție a grupurilor marginalizate. Lipsa prevederii legale care ar permite scutirea, scutirea parțială sau eșalonarea plății de stat în virtutea situației financiare individuale a participantului la proces va crea o barieră suplimentară în revendicarea drepturilor și asigurarea accesului la justiție în mod echitabil pentru grupurile material vulnerabile, precum populația de etnie romă, pensionari, victimele violenței în familie, membrii familiilor social-vulnerabile etc. Recomandările de la Graz privind accesul la justiție îndeamnă statele să revizuie taxele judiciare înalte dacă ele nu permit persoanelor din comunităţi minoritare care sunt dezavantajate social şi economic să iniţieze proceduri judiciare. Statutul de reclamant sau petiţionar – adică dreptul de a iniţia procese judiciare – trebuie să fie definit în manieră să garanteze protecţia efectivă a drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale^[3]. Proiectul de lege vine în detrimentul acestor recomandări. În prezent, sărăcia rămâne un factor important al vulnerabilităţii sociale și economice în Republica Moldova. Conform datelor Biroului Național de Statistică aproximativ 25 la sută din cetățeni sunt sub pragul sărăciei absolute, iar peste 10% din populație trăiește în sărăcie extremă.

Pentru populația romă care este una din cele mai vulnerabile grupuri^[4] din punct de vedere financiar  proiectul de lege creează un motiv adițional de a renunța la revendicarea drepturilor. Planul de acțiuni de susținere a populației rome subliniază problema lipsei actelor de proprietate asupra locuinţei sau asupra terenului aferent acesteia ale familiilor rome. De asemenea, același document atrage atenția asupra existenței fenomenului de sancționare mai gravă a persoanelor din grupurile minoritare/dezavantajate, cum ar fi persoanele de etnie romă, sau chiar abținere de la implicare a actorilor sistemului de justiție. Revendicarea drepturilor în cazurile enunțate se asigură de instanța de judecată, de către notar și/sau executor judecătoresc, astfel impunerea unor taxe de acces la aceste proceduri fără posibilitate de scutire vor descuraja încontinuu populația romă de a utiliza puterea justiției și vor spori marginalizarea și vulnerabilitatea acestora, determinând un regres al procesului de incluziune socială.

Taxa de timbru și imposibilitatea aplicării scutirii taxei de stat pe cauzele de violență în familie vor descuraja victimele să să adreseze în instanță. Coaliția Națională ”Viața fără Violență”, în avizul său pe marginea proiectului de lege în discuție, atenționează că aproape trei sferturi din femeile din Moldova (73%) care au avut vreodată un partener intim au fost supuse unei forme de violență; 71% dintre femei au fost supuse violenței psihologice, media în Uniunea Europeană fiind de 43%. . Instituirea ”taxei de timbru nesusceptibilă de scutire” va îngrădi semnificativ accesul persoanelor victime ale violenței în familie care și fără aceste taxe întâmpină dificultăți pentru a se adresa sistemului de justiție. Taxele vor descuraja femeile victime ale violenței în familie, de a se adresa în instanța de judecată pentru a solicita protecție din partea statului sau a-și revendica drepturile încălcate de agresor. Orice solicitare, cerere de administrare de probe sau audiere a martorului din partea victimei într-un proces de judecată privitor la aplicarea măsurilor de protecție sau repararea prejudiciului material şi/sau moral cauzat prin actul de violență în familie, va fi impusă cu taxa de timbru și/sau taxă de stat. Prin urmare, victima va trebui să plătească minim 600 lei pentru a arăta instanței că are nevoie de protecție.

Noile reglementări nu asigură accesul la justiție și principiul egalității armelor pentru persoanele fizice și juridice în cauzele cu implicarea autorităților sau instituțiilor statului. Autorităţile publice centrale, organele centrale de specialitate ale administraţiei publice, Curtea de Conturi şi organele subordonate lor, finanţate de la bugetul de stat, precum şi autorităţile administraţiei publice locale sunt scutite de plata taxelor de stat și parțial de taxa de timbru. Scutirea acestor subiecți este în contradicție cu scopul urmărit de acest proiect de a reduce abuzul de drept și tergiversarea procesului de către participanți. În situația când o parte este scutită de taxe iar cealaltă nu, nu se asigură principiul egalității armelor, în special în situația când partea implicată face parte dintr-o categorie socială vulnerabilă. În cazul în care o persoană pensionată pentru limită de vârstă, care are o pensie medie de 2 578,5 de lei, este nevoită să își revendice drepturile încălcate de o autoritate publică, aceasta este impusă să achite taxe de timbru și taxe de stat pentru fiecare cerere înaintate instanței, și să achite onorariul unui apărător, situație inechitabilă în comparație cu autoritatea scutită de toate taxele. Prin urmare, persoana pensionară se află într-opoziție vădit dezavantajoasă și este limitată în dreptul de a depune cereri de atragere a martorilor, experților, de administrare a probelor etc. Dreptul la egalitatea prin prisma practicii CtEDO, cauza RINGEISEN c. AUSTRIEI, statuează că ”esența acestei garanţii constă în faptul că fiecărei părţi i se conferă o posibilitate rezonabilă în a-şi prezenta cauza în astfel de condiţii care să nu o plaseze într-o situaţie net dezavantajoasă cu adversarul său, astfel instanţa de judecată trebuie să creeze posibilităţi egale, suficiente şi adecvate de folosire a tuturor mijloacelor procedurale pentru argumentarea poziţiei fiecărei părţi”.

Impunerea taxei de stat și a taxei de timbru pentru cauzele de contestare a acțiunilor executorului judecătoresc constituie o măsură disproporțională în lupta cu măsurile abuzive utilizate de către cei din urmă în procesele de executare silită. Codul de executare prevede expres că executorul este în drept de a aplica măsuri de asigurare a documentului executoriu odată cu intentarea procedurii, ce presupune aplicarea sechestrului sau interdicție asupra mijloacelor financiare sau bunurilor aflate în proprietate.^[5] În cazul aplicării abuzive a măsurilor de protecție, persoana este în drept de a contesta acțiunea executorului, însă procedura de executare nu se suspendă și persoana în continuare este lipsită de resurse financiare, fiind ”înghețate” contrurile bancare și restricționat accesul la alte venituri. În aceste circumstanțe, persoana se află în incapacitate de plată a  taxelor de acces la justiție și respectiv lipsită de posibilitatea de a-și revendica drepturile încălcate prin acțiuni ilegale sau abuzive din partea executorului judecătoresc.

Proiectul care se invocă că are drept scop actualizarea taxelor la nivelul economiei actuale și necesitatea asigurării unui serviciu public calitativ, ignoră complet particularitățile socio-economice ale populației Republicii Moldova. Lipsa unei abordări individualizate la obligarea achitării taxelor va genera o limitare a grupurilor social și economic vulnerabile la accesul liber la justiție. Excluziunea grupurilor vulnerabile ale societății de la actul justiției va deveni realitate în lipsa unor exceptări sau scutiri integrale sau parțiale direct de către instanță. Statul este obligat să acorde oricărei persoane toate facilitățile rezonabile de drept și de fapt, pentru a accede la instanță, respectiv să asigure efectivitatea dreptului de acces. Accesul liber la justiție este un principiu fundamental al organizării oricărui sistem judiciar democratic. Accesul la justiție este fundamental consacrat în Constituția Republicii Moldova, prin art. 20, în Declarația Universală a Drepturilor Omului (CEDO), prin art. 10, și în Pactul Internațional cu privire la Drepturile Civile și Politice (PIDCP), prin art. 14 pct. 1.

Proiectul de lege nu se încadrează în limitele angajamentelor asumate de Republica Moldova în fața Uniunii Europene. Acordul de Asociere (art. 12) obligă Republica Moldova să  acorde o importanță deosebită promovării statului de drept, inclusiv independenței sistemului judiciar, accesului la justiție și dreptului la un proces echitabil, și să se asigure cărespectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale va ghida toate activitățile de cooperare în domeniul libertății, al securității și al justiției. Cu referire la cheltuieli de acces la justiție, Acordul menționează expres că ”în măsura în care cheltuielile de procedura constituie un obstacol evident pentru accesul la justiție, dacă este posibil ele trebuie reduse sau eliminate. Sistemul cheltuielilor de procedură trebuie examinat în vederea simplificarii sale.”^[6]

Este imperativ necesară abordarea personalizată a acestor taxe. Pentru aprecierea proporționalității achitării anumitor costuri judiciare, în jurisprudența CtEDO au fost evidențiați următorii factori: (a) cuantumul sumei ce trebuie plătită de reclamant;  (b) veniturile celui care achită; (c) etapa procesual în care intervine restricția; (d) scopul în care este impusă; (e) garanțiile procedurale de care se bucură reclamantul; (f)miza procesului, și altele. Circumstanțe și aspecte individuale ale părților implicate în procesul de înfăptuire a justiției sunt imperativ de a fi luate în considerare pentru a garanta revendicarea drepturilor și asigurarea intereselor într-o societate democratică.

Unele prevederi ale proiectului vor leza dreptul la apărare garantat prin art. 6 din CEDO. Introducerea taxei de 400 de lei pentru cererea de recuzare a judecătorului în cauze civile sau administrative șipentru cererea de strămutare a examinării cauzei către o altă instanță sau explicare a deciziei vor afecta dreptul părții pe dosar de a reclama circumstanța de incompatibilitate a unui judecător cu cauza examinată, fapt ce va afecta actul justiției. Instanțele percep și taxe pentru amânarea ședințelor. Astfel, pentru o cerere motivată de amânare a unei ședințe de judecată, într-un dosar civil sau administrativ, solicitantul va plăti prima dată 100 de lei, a doua oară – 400 de lei, iar a treia – 800 de lei. Următoarele cereri vor costa 3 200 de lei. În cazurile contravenționale, pentru amânarea repetată a unei ședințe se va plăti o taxă de 200 de lei. A treia și următoarele solicitări vor costa 1 600 de lei fiecare. În contextul lipsei anumitor date reale oferite de Biroul Național de Statistică din nota informativă cu privire la veniturile cetățenilor și modalitatea de acces la justiție a anumitor grupuri vulnerabile, precum și a constatărilor organizațiilor internaționale și locale cu privire imposibilitatea statului de a asigura un trai decent unui număr considerabil de oameni, taxele sunt lipsite de justificare și capătă un caracter abuziv.

Proiectul de lege nu a fost verificat prin prisma respectării standardelor CtEDO și angajamentelor internaționale și regionale. Prevederile Recomandării  (2004) 5 a Comitetului de Miniștri către statele membre ale Consiliului Europei impun obligativitatea statelor privind verificarea compatibilității proiectelor de lege, a legilor în vigoare și a practicilor administrative cu standardele impuse de CtEDO. La compartimentul 5 al Recomandării, verificarea compatibilității proiectelor de lege, se recomandă ca statele membre să instituie verificarea sistematică a compatibilității proiectelor de lege, în special a acelora care pot afecta drepturile și libertățile protejate prin Convenție. Prin adoptarea unei legi a cărei conformitate a fost verificată, statul diminuează riscul ca o încălcare a Convenției să-și aibă originea în acea lege, iar Curtea să constate o astfel de încălcare. De asemenea, statul impune administrației sale un cadru conform Convenției în acțiunile pe care le întreprinde față de toate persoanele aflate sub jurisdicția sa, mai ales grupurile vulnerabile care au nevoie de incluziune pe segmentul justiției.

Obligația pozitivă a statului de a asigura efectiv accesul la justiție nu trebuie transformată în povară financiară transferată pe umerii cetățenilor, dar privită individual în dependență de caz. În contextul realității economicei sociale actuale, taxele stabilite în proiectul nou de lege nu asigură un acces real la justiție din perspectiva incluziunii. În acest sens, este nevoie de revizuirea proiectului din perspectiva asigurării accesului la justiție celor mai defavorizate persoane din țară și nu eliminarea acestora din proces.

^[1] Cauza CAUZA MALAHOV c. MOLDOVEI (Cererea nr. 32268/02, pct.32-36) http://agent.gov.md/wp-content/uploads/2015/03/MALAHOV-RO.pdf

^[2] Cauza CLIMOV  c. MOLDOVEI  ((Cererea nr. 13229/04, pct. xxx) http://agent.gov.md/wp-content/uploads/2015/03/CLIONOV-RO.pdf

^[3] Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale & Nota Explicativă Noiembrie 2017, al Înaltului Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale (ÎCMN), pag.14, https://www.osce.org/files/f/documents/9/1/398189.pdf

^[4] Programul de susținere a populației rome https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=133208&lang=ro

^[5] Codul de executare, art.68, https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=132859&lang=ro#

^[6] Acordul de asociere între Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Republica Moldova, pe de altă parte, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/HTML/?uri=CELEX:22014A0830(01)&from=EN#d1e598-4-1